黨的十八大以來，隨著精準扶貧戰略的全面實施，中國貧困治理的基本邏輯和運作模式得到創新式發展，抵消了因經濟增長速度下降和收入分配不均而導致的減貧效應下降問題。我國農村貧困人口從2012年底的9899萬人減少到2018年底的1660萬人，年均減貧1373萬人。2020年實現我國現行標準下農村貧困人口全部脫貧的目標指日可待。但是，絕對貧困在統計意義上的消失并不意味著中國反貧困事業的終結。2020年后，中國農村的貧困將會進入到一個以轉型性的次生貧困和相對貧困為特點的新階段，需要進一步完善貧困治理體系，提升貧困治理效能。

后扶貧時代貧困治理的變化趨勢

相對貧困將成為貧困治理的重點。2020年，隨著全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰目標的實現，我國農村的貧困將主要表現為“相對貧困”。絕對貧困率的下降只是測度標準固化下的一種表象，相對貧困現象則將長期存在。在社會主義初級階段，物質和精神財富均沒有得到極大滿足的情況下，總有一部分人占有相對多的資源，另一部分占有相對少資源的群體和個人則為相對貧困者。同時也要注意到，貧困并不僅僅體現為物質上的缺乏，思想文化、精神意志、人際關系等各類有形與無形資源的短缺都是貧困。

反貧困將在城鄉統籌進行。改革開放以來，我國扶貧開發工作主要在農村地區展開，長期在“三農”語境下討論。但是，隨著城鎮化步伐的加快，農村人口逐漸向城市遷移，城鎮化在不斷吸納農村人口的同時，也將貧困問題空間性地轉移至了城市，突出表現為收入困境。同時，由于城鄉間貧困標準的不統一、不對接，對流動人口的貧困治理處于“真空地帶”，存在城市貧困治理的“內部二元結構”問題。全面建成小康社會后，我國將進入城市貧困和農村貧困并重的階段，工業化、城鎮化、市場化的發展又為城鄉統籌扶貧創造了有利條件。因此，從城鄉統籌的角度審視貧富差距以及相對貧困問題將越來越重要，反貧困也將面臨建立完整的城鄉反貧困體系、將農民工貧困治理納入我國反貧困體系等難點。

鄉村貧困治理與鄉村振興同步推進。鄉村振興是在脫貧攻堅關鍵時刻，回應鄉村治理困境、接續精準扶貧戰略的重大部署。緩解鄉村貧困是鄉村振興的前提，貧困治理在實踐中解決了貧困居民的基本生存與發展需求，為鄉村振興提供了重要時序前提和空間基礎。鄉村振興則通過助力產業脫貧和精神脫貧，為精準脫貧提供長效內生動力。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》明確提出“三步走”的總體安排。這意味著，作為指導我國鄉村未來發展的總體部署，鄉村振興戰略對中國農村的貧困治理提出了更高要求。

后扶貧時代貧困治理面臨的挑戰

部分深度貧困地區和貧困群體的返貧問題尤其突出。在精準扶貧精準脫貧戰略主導下，貧困現象大規模減少，其根本原因在于舉全國之力、投入大量的扶貧資源，但這也使得某些地區和群體的脫貧穩定性并不牢固。如，鄉村基礎設施雖有了較大的改善，在住房條件、飲水安全、獨用廁所、照明、電話、有線電視、主干道路硬化、衛生室等基本公共服務方面有突出表現，但在上學便利性、寬帶建設、管道供水、公共交通等方面還存在一定不足，能源供應、自來水凈化、垃圾集中處理等方面亟待改善，部分特困地區仍然面臨難以突破的發展困境。貧困群體，特別是農村的“三留守”（留守兒童、留守婦女、留守老人）問題日益突出。“三留守”人員居住環境較差、生產能力較弱、家庭收入偏低，具有弱勢、分散、貧窮等特點。具體而言，農村留守兒童的營養、生活、安全和教育難以得到有效保障；留守婦女面臨勞動強度高、精神生活貧乏、子女教育乏力等問題；留守老人則缺乏良好的醫療照顧和養老保障。

農民可行能力不足、健康領域短板突出、災害救助體系尚未完善。部分地區和群體存在返貧風險首先是因為農民可行能力不足。扶貧開發過程中，大部分地區是基于政策導向，強調水利、交通、電力等基礎設施建設以及職業教育培訓、醫療衛生等基本公共服務供給，一旦脫貧，有些地區的基礎設施和基本公共服務就會缺少維護和可持續性。同時，由于農村社區的市場發育不足，脫貧人口的市場能力、知識技能與信息化社會的要求還有一定差距，容易被社會邊緣化，致使部分脫貧人口在遭遇突如其來的天災人禍時，可能會因難以有效應對而再度陷入貧困。

其次，健康領域短板突出，因病返貧風險大。長期以來，農村醫療衛生資源分配不合理、服務可及性差，農民健康衛生知識匱乏、自我保護意識差、預防能力不足，一旦患病就會使家庭陷入貧病交加的境地。

最后，災害救助體系尚未完善，存在因災返貧風險。自然災害與農村貧困發生率呈正向關系，因災返貧產生的原因是多種多樣的。包括災區本身惡劣的自然生態環境屬于災害易發地、災區經濟的脆弱性難以承受災害造成的重創、災區群眾防災意識薄弱，以及我國社會救助體系尤其是災害救助體系不夠完善等等。重大自然災害，一方面為區域受災群眾帶來生命與財產的損失，另一方面還會在一定程度上破壞公共服務設施、經濟基礎設施，影響區域發展環境，毀損發展根基，進而影響貧困治理成效。

后扶貧時代貧困治理的可行思路

賦能與兜底雙輪驅動，提升農民可行能力。要將扶貧與扶志、扶智結合的傳統長期堅持下去，進一步補齊貧困群眾的“精神短板”和“能力短板”。可加強脫貧致富典型的宣傳推介，組織開展脫貧致富模范評選獎勵表彰活動，樹立“自主脫貧光榮”的鮮明導向；通過輿論宣傳引導、貧困戶脫貧培訓、科技文化“三下鄉”等形式，提升貧困農民素質能力，實現職業技能培訓全覆蓋。要根據致貧原因，對符合條件的已脫貧對象，明確“脫貧不脫政策”的執行期限、終止標準、終止流程。要分類分級分批改進現有配套制度，完善特困地區基礎設施建設配套要求。要深入推進實施教育、醫療和住房保障政策，提高保障標準，加強農村低保制度和扶貧開發政策有效銜接，確保兜底保障對象的保障性收入不低于同期國家貧困標準，加大對社會救助兜底保障對象的幫扶力度。要完善農村“三留守”關愛服務體系，健全資金保障機制與多元主體幫扶機制。

推動“互聯網+貧困治理”，健全返貧風險防范機制。一是要不斷利用扶貧大數據和信息化技術，構建返貧風險預測預警機制，加強動態監測；全面建設脫貧人口動態信息管理系統、脫貧人口常態化跟蹤監測機制、返貧風險分級分類治理機制、返貧風險雙向溝通機制。二是要進一步擴大醫療救助人群范圍，擴大重大疾病保障病種范圍，提高醫療服務水平，鼓勵分級診療、縣域內看病與開展遠程醫療相結合，加快實施家庭醫生簽約服務，充分發揮醫療救助作用，積極拓寬多元化的救助渠道等。三是要構建災害預警機制，通過保護與修復自然環境、生態移民等措施來避災，通過加強防災減災基礎設施建設來抗災，通過完善農業保險救助體系來救災；推進救災工作從應急性向常規性轉變，從災后救助體系向綜合救助體系轉變，加快普及災害相關知識，強化防災理念，提升防災能力。

以農民為本，分類推進。貧困是一項世界性難題，有其發生、演變之規律。自改革開放以來，中國先后經歷了“普遍性貧困”“區域性貧困”和“個別性貧困”階段，相對應采取了“啟動發展”“開發式扶貧”和“精準扶貧”的應對之策。2020年后，貧困治理也需要在立足農民需求和幸福的基礎上，探索差異化的“新思路”。具體而言，在貧困標準制定上，中國貧困線應符合自身經濟發展水平和社會可接受的程度范圍，并且能夠適當反映出城鄉之間、地區之間、不同性質的家庭之間生活成本的差異。在此基礎上，針對不同地區、不同類型的貧困人口，針對多樣化的致貧因素，采用分類施策的方法和多元化的治理工具，并積極探索治理工具的時空組合，最大限度利用好扶貧資源，提升農村貧困治理的效能。

（作者系中南大學公共管理學院教授）

(來源：《國家治理》周刊2020年6月)

責任編輯：韓旭

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